گروه اقتصادی ایسکانیوز؛ حدود دو سال از ورود لایحه مدیریت بدهی‌های عمومی به مسیر بررسی در مجلس می‌گذرد؛ با این حال، رسیدن آن به مرحله بررسی در صحن علنی را نباید با تصویب نهایی یکسان دانست. طبق دستورکار اعلام‌شده برای جلسات علنی هفته جاری، گزارش کمیسیون اقتصادی درباره این لایحه در فهرست رسیدگی نمایندگان قرار گرفته است. اکنون قرار است یکی از مهم‌ترین چارچوب‌های قانونی مرتبط با بدهی‌های دولت در معرض بررسی عمومی قرار گیرد؛ چارچوبی که دامنه اثر آن، از مطالبات پیمانکاران و نهادهای عمومی تا بازار اوراق، ترازنامه بانک‌ها و توان دولت برای تأمین هزینه‌هایش امتداد پیدا می‌کند.
مسئله فقط اندازه بدهی دولت نیست. مسئله این است که تعهدات چگونه ایجاد می‌شوند، چه نهادی مسئول ثبت و نظارت بر آنهاست، دولت با چه منابعی باید بدهی‌های سررسیدشده را بپردازد و چه سازوکاری مانع می‌شود تعهداتی که امروز ایجاد می‌شوند، به بحران مالی فردا تبدیل شوند.
منطق اصلی لایحه، ایجاد چارچوبی جامع برای ایجاد، ثبت، گزارشگری، مدیریت و تسویه بدهی‌های عمومی است. در وضعیت موجود، مدیریت بدهی صرفاً به پرداخت یک رقم مشخص در بودجه سالانه محدود نمی‌شود؛ دولت با مجموعه‌ای از تعهدات مستقیم و غیرمستقیم، بدهی‌های بین‌دستگاهی، ضمانت‌ها و اوراقی روبه‌روست که سررسید آنها می‌تواند در سال‌های آینده فشار مالی سنگینی ایجاد کند.
در نسخه اولیه دولت، تمرکز تأمین مالی به وزارت امور اقتصادی و دارایی سپرده شده و برای وزیر اقتصاد نقش محوری در تأمین مالی از طرف دولت در نظر گرفته شده بود. هدف این رویکرد، جلوگیری از پراکندگی تصمیم‌های تأمین مالی و ایجاد امکان ارزیابی منسجم‌تر تعهدات دولت است. با این حال، باید میان تصمیم‌گیری درباره تأمین مالی، ایجاد تعهد در قراردادها و انتشار اوراق و پرداخت بدهی، تفاوت گذاشت؛ تمرکز تأمین مالی به‌خودی‌خود به این معنا نیست که تمام مسئولیت‌های اجرایی دستگاه‌ها به وزارت اقتصاد منتقل می‌شود.
اما در جریان بررسی کمیسیون اقتصادی، لایحه از نظر ساختار و برخی سازوکارها تغییر کرده است. یکی از تغییرات مهم، جایگزینی ساختار پیشنهادی «شورای عالی مدیریت بدهی‌های عمومی» با «شورای ملی تأمین مالی و مدیریت بدهی‌های عمومی» در چارچوب قانون تأمین مالی تولید و زیرساخت‌هاست. همچنین ساختار مستقل پیشنهادی برای بازار اوراق دولتی کنار گذاشته شده تا به‌جای ایجاد بازاری جداگانه، از ظرفیت ساختارهای موجود بازار مالی استفاده شود.
این تغییرات از نظر اجرایی اهمیت دارند؛ زیرا ایجاد ساختارهای تازه بدون توجه به نهادهای موجود ممکن است هزینه اداری را افزایش دهد یا نقدشوندگی بازار بدهی را تحت‌تأثیر قرار دهد. با این حال، کارآمدی چارچوب جدید به این بستگی دارد که اختیارات نهادهای مسئول روشن باشد و مسئولیت‌ها میان وزارت اقتصاد، بانک مرکزی، دستگاه‌های اجرایی و نهادهای نظارتی به‌طور دقیق تفکیک شود.
بدهی‌های غیرنقدشونده؛ تبدیل طلب به اوراق، نه حذف بدهی
یکی از محورهای مهم لایحه، ساماندهی بدهی‌هایی است که دولت توان پرداخت نقدی آنها را در زمان مقرر ندارد یا تسویه آنها به شکل متعارف امکان‌پذیر نیست. در سازوکار پیش‌بینی‌شده، بخشی از این بدهی‌ها می‌تواند با تبدیل‌شدن به اوراق قابل معامله، از وضعیت مطالبات غیرنقدشونده خارج شود. در نسخه مورد بررسی، کاهش تدریجی سهم بدهی‌های غیرنقدشونده و ممنوعیت ایجاد بدهی غیرنقدشونده جدید از سوی دولت برای یک دوره پنج‌ساله نیز مورد توجه قرار گرفته است.
اهمیت این سازوکار را می‌توان در رابطه دولت با پیمانکاران، تأمین‌کنندگان و نهادهای طلبکار دید. طلبی که امکان وصول به‌موقع آن وجود ندارد، ممکن است سرمایه در گردش بنگاه را قفل کند، اجرای پروژه را به تأخیر بیندازد یا طلبکار را به استفاده از منابع بانکی سوق دهد. تبدیل چنین طلبی به اوراق قابل معامله می‌تواند امکان انتقال یا نقدکردن آن را فراهم کند و بخشی از فشار را از دوش طلبکار بردارد.
اما اینجا یک مرز مهم وجود دارد: تبدیل بدهی به اوراق، به‌معنای محو بدهی نیست. دولت همچنان باید اصل و سود تعهد جدید را در سررسید بپردازد. اگر هم‌زمان مسیرهای ایجاد تعهدات تازه کنترل نشود، ممکن است مسئله به‌جای حل‌شدن، از صورت بدهی غیرنقدشونده به صورت بدهی اوراقی و تعهدات آتی منتقل شود.
به بیان دیگر، موفقیت لایحه نه فقط به توانایی دولت در تبدیل بدهی‌های قدیمی به اوراق، بلکه به توانایی آن در جلوگیری از تکرار همین چرخه وابسته است. این همان نقطه‌ای است که بررسی بندهای لایحه باید از یک بحث فنی درباره ابزارهای مالی فراتر برود و به پرسش انضباط بودجه‌ای برسد.
اعداد چه می‌گویند؛ فشار بدهی در سال‌های آینده
تصویر مالی دولت نیز نشان می‌دهد که مدیریت بدهی نمی‌تواند به یک تکلیف اداری محدود بماند. براساس گزارش مرکز مدیریت بدهی‌های عمومی و روابط مالی دولت، در سال ۱۴۰۴ مجموع انتشار اوراق مالی اسلامی دولتی به حدود ۸۸۲ هزار میلیارد تومان رسید؛ رقمی که نسبت به سال ۱۴۰۳ حدود ۷۰ درصد رشد داشت. از این میزان، حدود ۷۶۵ هزار میلیارد تومان اوراق مرابحه عام و ۱۱۷ هزار میلیارد تومان اسناد خزانه اسلامی بود.
همین گزارش، منابع لازم برای تسویه اصل و سود اوراق مالی اسلامی دارای تضمین دولت تا پایان سال ۱۴۰۸ را حدود ۲ هزار و ۲۰۷ هزار میلیارد تومان برآورد می‌کند. برآورد ارائه‌شده نشان می‌دهد سال ۱۴۰۶ با حدود ۸۱۸ هزار میلیارد تومان تعهد سررسیدشده، یکی از سال‌های پرفشار پیش رو از نظر بازپرداخت اوراق خواهد بود. این ارقام به‌تنهایی نشانه ورشکستگی دولت یا ناتوانی قطعی در پرداخت نیستند؛ اما نشان می‌دهند تصمیم‌های امروز درباره انتشار اوراق، در سال‌های آینده به تعهدات واقعی بودجه تبدیل خواهند شد.
از سوی دیگر، باید در خواندن رقم بدهی‌ها نیز دقت کرد. رقم ۲ هزار و ۷۶۰ هزار میلیارد تومان در گزارش یادشده، به بدهی دولت به گروه‌های مشخصی از اشخاص حقوقی خصوصی و تعاونی، نهادهای عمومی غیردولتی و بانک‌ها و مؤسسات اعتباری مربوط است. بدهی شرکت‌های دولتی در همان گزارش به‌صورت جداگانه محاسبه شده و رقم آن به حدود ۵ هزار و ۸۸۹ هزار میلیارد تومان رسیده است. بنابراین، این ارقام را نباید بدون توجه به دامنه و طبقه‌بندی آنها با یکدیگر جمع کرد یا رقم بدهی دولت را معادل تمام تعهدات بخش عمومی دانست.
در چنین شرایطی، شفافیت بدهی و پیش‌بینی دقیق سررسیدها می‌تواند به دولت و مجلس کمک کند تصویری روشن‌تر از فشارهای مالی آینده داشته باشند. اما شفافیت زمانی ارزش عملی پیدا می‌کند که اطلاعات ثبت‌شده در تصمیم‌های بودجه‌ای و نظارت بر تعهدات اثر بگذارد.
هشدار کارشناسان؛ قانون جامع، بدون نظارت مستقل کافی نیست
گزارش کارشناسی مرکز پژوهش‌های مجلس درباره لایحه، اصل ایجاد چارچوب قانونی جامع برای مدیریت بدهی‌های عمومی را اقدامی مفید ارزیابی می‌کند؛ با این حال، بر این نکته دست می‌گذارد که منشأ بسیاری از بدهی‌ها و تعهدات دولت در احکام بودجه‌ای و سازوکارهای خارج از محدوده مستقیم این لایحه قرار دارد. به همین دلیل، تصویب قانون به‌تنهایی تضمین نمی‌کند که انضباط مالی به‌طور پایدار برقرار شود.
یکی از نگرانی‌های کارشناسی، ضرورت تفکیک دقیق «بدهی» از «تعهد» است. هر تعهدی لزوماً در همان لحظه به بدهی قطعی و قابل مطالبه تبدیل نمی‌شود، اما ممکن است در آینده برای دولت هزینه ایجاد کند. اگر تعریف‌ها و قواعد ثبت دقیق نباشند، بخشی از ریسک‌های مالی می‌تواند تا زمان تحقق تعهد پنهان بماند یا میان دستگاه‌های مختلف دست‌به‌دست شود.
موضوع دیگر، استقلال نظارت است. گزارش مرکز پژوهش‌ها بر ضرورت تقویت سازوکارهای کنترل و ارزیابی و توجه به نهادی مستقل از دستگاه‌های اجرایی برای پایش مدیریت بدهی‌ها تأکید دارد. نظارت بر بدهی‌ها زمانی مؤثر خواهد بود که نهاد ناظر علاوه بر دسترسی به اطلاعات، اختیار ارزیابی صحت آنها و پیگیری تخلف را داشته باشد؛ به‌ویژه در مواردی که خود دستگاه اجرایی در ایجاد تعهد یا تأخیر در ثبت و تسویه آن ذی‌نفع است.
همچنین تعیین تکلیف بدهی‌های بین‌دستگاهی، از جمله بدهی به صندوق توسعه ملی، سازمان تأمین اجتماعی و شبکه بانکی، بدون تعریف واحد و برنامه مشخص بازپرداخت دشوار خواهد بود. در غیر این صورت، انتقال بدهی از یک نهاد به نهادی دیگر ممکن است در ظاهر نظم حساب‌ها را تغییر دهد، بی‌آنکه فشار مالی واقعی از بین برود.
آزمون اصلی در صحن علنی؛ شفافیت یا انضباط مالی؟
حالا با قرارگرفتن گزارش کمیسیون اقتصادی در دستورکار صحن، مسئله از مرحله تدوین یک چارچوب تخصصی به مرحله تصمیم‌گیری قانون‌گذار نزدیک شده است. اظهارات رئیس کمیسیون اقتصادی نیز نشان می‌دهد که در نسخه کمیسیون، گسترش دامنه تعریف بدهی‌های دولت، نقدشونده‌کردن مطالبات و پیشگیری از ایجاد بدهی‌های جدید از اهداف اصلی بوده است.
با این حال، نتیجه نهایی به جزئیاتی بستگی دارد که در جریان بررسی و رأی‌گیری اهمیت پیدا می‌کنند: آیا سقف بدهی و ضمانت‌ها با قواعد روشن و قابل نظارت همراه خواهد شد؟ آیا دستگاه‌های اجرایی نمی‌توانند خارج از مسیرهای ثبت‌شده، تعهدات تازه ایجاد کنند؟ آیا اطلاعات بدهی‌ها به‌صورت منظم و قابل مقایسه منتشر خواهد شد؟ و آیا گزارش‌دهی به مجلس به اقدامی تشریفاتی محدود می‌ماند یا به مبنایی برای پاسخ‌گویی درباره انباشت تعهدات تبدیل می‌شود؟
لایحه مدیریت بدهی‌های عمومی می‌تواند نقطه شروعی برای ساماندهی رابطه دولت با طلبکاران و بازار مالی باشد؛ اما درمان ریشه‌ای بدهی‌های عمومی از مسیر ثبت و انتشار اطلاعات به‌تنهایی نمی‌گذرد. تا زمانی که ایجاد تعهد با منابع قابل اتکا، قواعد بودجه‌ای روشن و مسئولیت‌پذیری دستگاه‌ها پیوند نخورد، حتی دقیق‌ترین سامانه ثبت بدهی نیز بیشتر به دفتر حساب بحران شباهت خواهد داشت تا ابزاری برای مهار آن.
پرسش اصلی در آستانه بررسی صحن علنی همین است: مجلس تنها به بدهی‌های انباشته‌شده نظم می‌دهد یا قواعدی می‌سازد که از انباشت دوباره آنها جلوگیری کند؟
انتهای پیام/
نظر شما