تهران-ایسکانیوز: سیامک کریمی| کردها بیتردید، تحتستمترین مردمان منطقه خاورمیانه بودهاند. اگرچه حال و روز کنونی آنها در چهار کشور ایران، عراق، ترکیه و سوریه عملا نسبتی با گذشته تحتسرکوبشان ندارد اما آنها از حیث انکار و نفرین از سوی دولتهای مرکزی – و نه قوم اکثریت- همان نقشی را در گذشته بازی کردهاند که یهودیان در اروپای پیش از جنگ جهانی دوم بازی میکردند. اتفاقا بیدلیل نیست که اسراییل میکوشد تا با سوءاستفاده از این شباهت و حمایت از طرح جدایی یکجانبه کردستان عراق، جای پایی پشت دولتهای عربی همسایهاش پیدا کند.
پرسش اصلی هم حول همین وضعیت میچرخد: آیا سرکوب و ستم بر کردها، حقی برای جدایی آنها از دولت مرکزی پدید میآورد؟ برای پاسخ به این پرسش میتوان از زاویه «اخلاق» وارد شد یا آن را به حوزه «سیاست» واگذار کرد اما اجازه بدهید تببین یا رد این «حق» را به مدد مفاهیم حقوقی ارائه کنیم؛ مفاهیمی که خلاف اخلاق و سیاست کمتر محل مناقشه و اختلاف هستند.
برای پاسخ به پرسش کردستان عراق باید تا قرن هفدهم به عقب رفت؛ قرنی که در آن با انعقاد قرارداد صلح وستفالی، «دولت- ملت» به وجود آمد و با فروپاشی امپراتوریها، جغرافیای سیاسی جهان به شکلی درآمد که امروز شاهد آنیم. از این زمان به بعد نه تنها حقوق بینالملل شکل گرفت بلکه «دولت» رکن اصلی یا همان سوژه/ابژه این حقوق شد. اگرچه نباید ناگفته گذاشت که محوریت دولت در حقوق بینالملل ماحصل ذبحِ قابلِ دفاعِ حقوق طبیعی به پای پوزیتیویسم حقوقی بود.
با وجود تلاشهای متعدد در قرنهای بعدی، دولت همچنان مصدر گذشتهاش را حفظ کرده و به تعبیر «مارتی کوسکهنیمی» حقوقدان مشهور فنلاندی «افسانه دولت همچنان به مثابه افسانه پیچیده حقوق بینالملل باقی مانده است.» به این اعتبار، بیدلیل نیست که متدولوژی حقوق بینالملل همچنان حول «رویه دولتها» میچرخد و به عبارت دیگر برای پاسخ به پرسشهای این حقوق ابتدا باید سراغ عملکرد و سابقه دولتها رفت.
جایگاه دولت در حقوق بینالملل به خوبی گواه آن است که در قاعدهگذاری و تفسیر قواعد موجود حقوق بینالملل ناگزیر باید جانب دولتها و حاکمیت آنها را گرفت. اتفاقا بیدلیل نیست که دیوان بینالمللی دادگستری (دادگاه لاهه) در پاراگراف 60 رای صلاحیتی خود در پرونده «عملیات مسلحانه مرزی و فرامرزی» (نیکاراگوئه علیه هندوراس-1988) در تفسیر منشور بوگوتا (منشور موسس سازمان کشورهای آمریکایی) آن تفسیری را معتبر میشمارد که بیشتر طرف حاکمیت دولتها قرار میگیرد. این نظریهای است که «نگوین کوک دین» و «آلن پله» حقوقدانان مشهور فرانسوی دست کم تا سال 2002 با فراز و فرودهایی به آن اعتقاد داشتند.
رویه دولتها چه حکمی دارد؟
دولتها اصولا از ابتدای نظم و نسق حقوق بینالملل با جدایی بخشی از سرزمینشان مخالف بودهاند و این مخالفت در عملکرد یکجانبه یا جمعی آنها آشکار است. در حقیقت، رویه دولتها، حق بر جدایی را جز در وضعیتهای استعماری، تحت اشغال و سرزمینهای غیرخودمختار به رسمیت نمیشناسد.
نخستین نمونهای که در این زمینه قابل طرح است به درخواست جدایی «جزایر آلاند» از فنلاند و پیوستناش به دولت سوئد باز میگردد. با مخالفت دولت فنلاند با درخواست این جزیره سوئدیزبان و در مقابل، حمایت دولت سوئد از آن، کمیسیونی از حقوقدانان در سال 1920 تحت نظارت «جامعه ملل» تشکیل شد و به صراحت چنین نظر داد: «حقوق بینالملل حق گروههای ملی برای جدا شدن از دولت موجود را به صرف تمایل آنها به رسمیت نمیشناسد.»
مخالفت دولتها با جدایی یکجانبه بخشی از سرزمینشان، سایه خود را بر اسناد بینالمللی هم انداخته است. از جمله ماده (4)8 «بیانیه حقوق اقلیتهای ملی یا قومی، مذهبی و زبانی» مصوب مجمع عمومی سازمان ملل متحد در سال 1992 اعلام میکند: «هیچ حقی در این بیانیه، به مثابه مجوزی علیه...تمامیت ارضی و استقلال سیاسی دولتها تفسیر نمیشود.» ماده 21 «کنوانسیون حمایت از اقلیتهای ملی» مصوب «شورای اروپا» در سال 1994 مضمون مشابهی دارد: «هیچ مقررهای در این کنوانسیون متضمن اقدامی مغایر...تمامیت ارضی و استقلال سیاسی دولتها نیست...»
کمیته حقوق بشر سازمان ملل متحد نیز که نظارت بر اجرای «میثاق حقوق مدنی و سیاسی» را برعهده دارد و از رهگذر صدور «نظریه عمومی» (General Comment) میکوشد تا حیطه حقوق و تعهدات ناشی از میثاق مذکور را روشن کند، در نظریه عمومی شماره 23 خود مقرر میکند که ماده 27 میثاق حقوق مدنی و سیاسی که «حقوق اقلیتها» را پیریزی میکند، متفاوت از «حق بر تعیین سرنوشت» است و در نتیجه همان راهی را میرود که دیگر اسناد رفتهاند.
نکته جالب آن که «کمیته رفع تبعیض نژادی» که نقش مشابه کمیته حقوق بشر را درباره «کنوانسیون رفع هرگونه تبعیض نژادی» بازی میکند، در نظریه عمومی شماره 27 خود، حق بر جدایی را تنها درباره «آزادی خلقها از استعمار و سلطه خارجی» به رسمیت میشناسد و آن را قابل تسری به دیگر وضعیتها نمیداند.
به این ترتیب، مشخص است که دولتها دست کم تا ابتدای دهه 90 قرن گذشته هیچگونه رضایت و تمایلی به مشروعیت جدایی یکجانبه بخشی از سرزمینشان نداشتند؛ با وجود این، از این زمان به بعد رویدادهایی در پهنه جهان رقم خوردند که در نظر نخست، نشان از رویکردی جدید در حقوق بینالملل نسبت به مشروعیت جدایی یکجانبه دارند. آیا حقوق بینالملل همچون «ژانوس» الهه روم بوستان، در زمینه حق بر تعیین سرنوشت و جدایی یکجانبه سر دومی پیدا کرده است که رو به آینده دارد؟
بررسی وضعیتهای جدید
جدایی آبخازیا و اوستیا از گرجستان، جدایی کوزوو از صربستان، جدایی کریمه از اکراین و حالا جدایی کردستان از عراق برجستهترین نمونههایی هستند که توصیف آنها طبق اصول موجود حقوق بینالملل دشوار است. در همه این نمونهها، جدایی در حالی ادعا شده است که اثری از استعمار و اشغال دولت خارجی وجود ندارد. با وجود این، وقتی به یاد آوریم که متدولوژی حقوق بینالملل چگونه رویه و گرایش دولتها را پاس میدارد، میتوان با اطمینان بیشتری وضعیتهای جدید را تحلیل کرد.
واقعیت آن است که موضعگیری دولتها نسبت به سه وضعیت نخست به شدت متشتت است و نمیتوان از آنها رویه واحدی که به کار قاعدهگذاری جدید در حقوق بینالملل بیاید، استخراج و دست کم باید قاعده سابق را استصحاب کرد.
جدایی آبخازیا و اوستیا در حالی اتفاق افتاد که کل دولتهای غربی در مقابل سه دولت روسیه، ونزوئلا و نیکاراگوئه که از این جدایی حمایت میکردند، قرار داشتند. طبیعی بود دولتهایی که از نظر سیاسی به روسیه نزدیک هستند نمیتوانستند موضعی همراستا با این کشور اتخاذ کنند که حامی جدی جدایی آبخازیا و اوستیا از گرجستان به شمار میرفت. این دولتها، خودشان با موضوع جدایی اقلیتها روبهرو بودهاند و در نتیجه هر نوع نشانهای در حمایت از موضع دولت روسیه به ضرر آنها تمام میشد.
در موضوع جدایی کوزوو از صربستان، موضع کشورها کاملا تغییر کرد. عمده دولتهای غربی معتقد به مشروعیت این جدایی بودند اما دولتهای دیگر از جمله روسیه نظری کاملا مغایر با دولتهای غربی داشتند.
توجیه دولت روسیه بر جدایی آبخازیا و اوستیا از گرجستان و دولتهای غربی بر جدایی کوزوو از صربستان مبتنی بر نظریهای بود که تازه و آن هم در میان اقلیتی از دکترین حقوق بینالملل پا به وجود گذاشته است. بر مبنای این نظریه که «جدایی چارهساز»(Remedial Secession) خوانده میشود، جداییطلبی در حقوقبینالملل علاوه بر «استعمارزدایی» شامل «نقض فاحش حقوقبشر» هم میشود. یعنی آن زمان که سرکوب گسترده از سوی دولت مرکزی نسبت به جمعیتی ترتیب داده شود به نوعی که موجودیت آن جمعیت تهدید شود و هیچ چاره دیگری باقی نمانده باشد باید با توسل به تئوری جدایی چارهساز برای مردم تحت سرکوب، حق بر جدایی از دولت مرکزی قائل شد.
دولتهای غربی اصولا قائل به سرکوب گسترده ساکنان آبخازیا و اوستیا از سوی دولت گرجستان نبودند و حمایت آنها از جدایی کوزوو در حالی بود که کوزوو پس از حمله ناتو به صربستان و تا زمان اعلام ادعای جدایی، نزدیک به 10 سال بود که تحت نظارت سازمان ملل متحد اداره میشد و عملا کوچکترین سرکوبی از جانب دولت صربستان متوجه آن نبود.
نکته جالب آن که حتی دولتهای خودخوانده آبخازیا و کوزوو که با استدلالهایی مشابه از دولتهای مرکزی جدا شده بودند حاضر نبودند یکدیگر را مورد شناسایی قرار دهند و این به خوبی نشاندهنده تشتت فزاینده حول برآمدن رویکردی جدید در حقوق بینالملل درباره جدایی یکجانبه است.
به هر روی، موضوع جدایی کوزوو به دادگاه لاهه کشیده شد و این دادگاه در نظریه مشورتیاش اگر چه به صورتِ متدولوژی حقوق بینالملل وفادار ماند اما در میان بهت و حیرت بسیاری از حقوقدانان به محتوای این متدولوژی پشت پا زد و در نظریه مشورتیاش اعلام کرد که حقوق بینالملل حکمی درباره مشروعیت یا عدم مشروعیت جدایی یکجانبه در وضعیتهای غیراستعماری ندارد و در پاراگراف 82 رای خود متذکر اختلاف نظر شديد دولتها در این حوزه شد.
قاعدهای که دادگاه لاهه بر مبنای آن چنین رایی صادر کرد به «قاعده لوتوسی» حقوق بینالملل مشهور است. این قاعده منبعث از استدلال دیوان لاهه در پرونده «کشتی لوتوس» (فرانسه علیه ترکیه-1927) است. ماجرا از این قرار بود که در اثر تصادف میان کشتی فرانسوی «لوتوس» و کشتی ذغالکش ترکیهای به نام «بزکورت»، کشتی ترکی در اعماق دریا غرق شد. مدتی بعد، کشتی لوتوس در یکی از بنادر ترکیه پهلو گرفت و ناخدای بختبرگشته این کشتی بلافاصله بازداشت و محاکمه شد.
دولت فرانسه اعتقاد داشت که در تصادف میان کشتیها در دریای آزاد هر دولتی مسئول رسیدگی به تخلفات کشتیای است که با پرچم آن کشور کشتیرانی میکند و در نتیجه این دولت فرانسه است که باید به تخلفات ناخدای کشتی لوتوس رسیدگی کند و نه دولت ترکیه. موضوع نهایتا در دادگاه لاهه مطرح شد و این دادگاه در رای خودش اعلام کرد از آن جا که هیچ ممنوعیتی درباره اقدام دولت ترکیه در رسیدگی به تخلفات ناخدای کشتی خارجی در حقوق بینالملل وجود ندارد، مسئولیتی متوجه دولت ترکیه نیست چرا که اساسا «ارتکاب اعمال منع نشده در حقوق بینالملل مسئولیتی متوجه مرتکب آن نمیکند.»
نکته جالب آن که پس از صدور این رای، بسیاری از حقوقدانان اعتقاد داشتند که دیوان لاهه به صورتِ متدولوژی حقوق بینالملل وفادار بوده اما به واسطه نادیده گرفتن رویه دولتها به محتوای این متدولوژی بیاعتنایی کرده است. چندین سال پس از این رای، کنوانسیونهای متعددی به تصویب رسید که برخلاف رای دیوان، دولت صالح برای رسیدگی به تخلفات ناشی از تصادف در دریای آزاد را دولت صاحب پرچم کشتی معرفی میکند. به هر حال، اگر چه آرای دادگاه لاهه نقش بسیاری در شفافیتبخشی به دامنه قواعد حقوق بینالملل دارند اما باید توجه داشت که اصولا «آرای مشورتی» دادگاه لاهه -همچون رای پرونده جدایی یکجانبه کوزوو- به دلیل ماهیتشان الزامآور نیستند.
حقیقت آن است که رای مشورتی دادگاه لاهه فاصله آشکاری با رویه موجود دولتها داشت. این رویه به خوبی در دستنوشته سال 1996 پروفسور «جیمز کرافورد»، حقوقدان استرالیایی و مدرس دانشگاه کمبریج قابل ردگیری است. در این سال، دیوان عالی کانادا دست به کار بررسی مشروعیت جدایی یکجانبه ایالت کبک از دولت فدرال کانادا شد. حقوقدانان مشهوری طرف مشورت دیوان عالی کانادا قرار گرفتند. پروفسور کرافورد یکی از این حقوقدانان بود که تقریبا 33 وضعیت را در نظریهاش بر میشمرد که در آنها دولتها راضی به جدایی یکجانبه خارج از وضعیت استعماری یا سلطه خارجی نشدند. هرچند که در سوی مقابل، حقوقدانان دیگری چون پروفسور«ژرژ ابیصعب» حقوقدان مصری و پروفسور«روزالین هیگینز» حقوقدان انگلیسی نظر دیگری داشتند و تقریبا همان تفسیری را به دیوان عالی کانادا ارائه کردند که دادگاه لاهه در رای خود درباره جدایی کوزوو متذکر آن شده بود.
به نظر میرسد فاصله بعید رای دادگاه لاهه از رویه دولتها بود که باعث شد این رای نتواند در موضوع جدایی کریمه از اکراین مورد استناد قرار گیرد؛ چرا که اگر به تعبیر این دادگاه، در این زمینه حکم و رویهای وجود نداشت مجمع عمومی ملل متحد در قطعنامه 27 مارس 2014 خود برگزاری رفراندوم در کریمه برای جدایی از اکراین را مغایر با تمامیت ارضی دولت اکراین اعلام نمیکرد. صیانت از تمامیت ارضی یکی از اصول بارز حقوق بینالملل است که ماده (4)2 منشور ملل متحد متذکر آن شده است.
دکترین ایرانی حقوق بینالملل چه نظری دارد؟
در میان حقوقدانان ایرانی، «دکتر ستار عزیزی» دانشیار دانشگاه بوعلیسینا همدان بیشترین مطالعات و آثار را در این زمینه داشته است. وی که از 25 سالگی در دانشگاه تدریس کرده است بیتردید یکی از روزآمدترین حقوقدانان بینالمللی ایرانی است. ستار عزیزی که اتفاقا متولد سرپل ذهاب در سال 1356 و از کردهای ایرانی است معتقد به برآمدن رویکردی جدید در حقوق بینالملل در عرصه جدایی یکجانبه است و در نتیجه آن را قابل تسری به وضعیتهایی به غیر از وضعیتهای استعماری از جمله وضعیت کردها در عراق میداند. با وجود این به نظر میرسد دشواری اثبات برآمدن رویکردی جدید در حقوق بینالملل در این مورد رد خود را بر آثار وی در این زمینه گذاشته است.
دکتر ستار عزیزی، بحث جدایی یکجانبه را علاوه بر کتاباش با عنوان «حمایت از اقلیتها در حقوق بینالملل»، در مقاله علمی – پژوهشیِ «استقلال کوزوو: بررسی مشروعیت جدایی یکجانبه در حقوق بینالملل» ادامه میدهد و در این مقاله مینویسد: میتوان «حق جدا شدن [را]...به موجب قاعدهای در حال ظهور که حق تعیین سرنوشت خارجی را در موارد نقض سیستماتیک حقوق بشر قابل مطالبه میداند... مشروع دانست.»
این حقوقدان ایرانی تقریبا 17 ماه بعد از این، یعنی در دیماه 1388 در مقاله علمی- پژوهشی دیگری با عنوان «موضع و دلایل حقوقی روسیه در شناسایی آبخازیا و اوستیای جنوبی» در مغایرت با مقاله نخستاش مینویسد که دولت روسیه نتوانسته است نظریه جدایی چارهساز را که توجیهکننده جدایی در موارد نقض سیستماتیک حقوق بشر است در رویه دولتها اثبات کند.
نهایتا دکتر عزیزی در نشست چهارم خرداد سال جاری که به همت «انجمن ایرانی مطالعات سازمان ملل متحد» و برای بررسی جدایی کریمه از اکراین ترتیب داده شده بود، گفت: «درباره جدایی یکجانبه سه نظر وجود دارد. نظر اول ممنوعیت مطلق جدایی یکجانبه است. طبق این نظر در حوزه غیراستعماری، تحت هیچ شرایطی حق جدایی یکجانبه وجود ندارد. نظر دوم این است که حق جدایی تنها در موارد استثنایی وجود دارد که موسوم است به جدایی چارهساز. نظر سوم این است که حقوق بینالملل در حوزه غیراستعماری برای جدایی بخشی از یک کشور حکمی ندارد، یعنی جدایی نه حق است و نه ممنوع شده است. این همان نظر دادگاه لاهه در رای مشورتی جدایی کوزوو است. نظریه سوم دارد جایگاه خودش را پیدا میکند.»
دکتر عزیزی حتی در این جلسه برای آن که بتواند بر استدلالهای مخالف چیره شود به سراغ متدولوژی حقوق بینالملل میرود و شناسایی کوزوو از سوی108 کشور دیگر را شاهد میگیرد. حال این پرسش به وجود میآید که آیا شناسایی 108 دولت، برای برآمدن رویه جدیدی در حقوق بینالملل کافی نیست؟ این پرسش به خودی خود به پرسش دیگری دامن میزند که اصولا برای آن که رویه جدیدی در حقوق بینالملل ایجاد شود چند دولت باید به آن رویه عمل کرده باشند؟
اصولا برای آن که رویه جدیدی در حقوق بینالملل به وجود آید بود نیاز نیست تا از نظر کمّی اتفاق عمل میان دولتها رخ بدهد بلکه همانگونه که دادگاه لاهه در پاراگرف 91 رای خود در پرونده «فعالیتهای نظامی و شبهنظامی در و علیه نیکاراگونه» (نیکاراگونه علیه آمریکا- 1986) اعلام میکند باید در پی اعتقاد حقوقی (opinio juris) میان دولتها نسبت به رویهای خاص بود که ممکن است با رویه عملی آنها هماهنگی نداشته باشد.
وانگهی دادگاه لاهه در رای خود در پرونده «فلات قاره دریای شمال» (آلمان علیه دانمارک و هلند- 1969) عنوان میدارد کشورهایی که به واسطه هر موضوعی منافع آنها به طور خاص تحت تاثیر قرار میگیرد بالطبع نقش بیشتری در تغییر قواعد حقوق بینالملل عرفی بازی میکنند. با توجه به این که موضوع جدایی یکجانبه بر تمامیت ارضی هر دولتی اثرگذار است باید گفت که تمامی دولتهای موجود در پهنه جهان دارای منافع خاص در موضوع جدایی یکجانبه هستند و در نتیجه حمایت 108 دولت از مجموع 193 دولت موجود در جهان نمیتواند موید رویه جدیدی باشد.
از سوی دیگر برخی دولتهایی که به حمایت از جدایی کوزوو از صربستان به پا خاستند، تلاش نکردند تا رویه جا افتاده دولتها مبنی بر مخالفت با جدایی یکجانبه در غیر از مورد استعمارزدایی و سلطه خارجی را برهم بزنند و در نتیجه جدایی کوزوو را یک «مورد خاص» (Sui Generis) معرفی کردند که قابلیت تسری به دیگر وضعیتها یا کشورها را ندارد.
این دولتها به خوبی میدانستند با توجه به آن که نزدیک به 5 هزار گونه اقلیت در سراسر جهان زندگی میکنند، هر استدلالی به غیر از این میتواند در آینده علیه خودشان به کار آید. اتفاقا دولت خود خوانده کوزوو به این دلیل حاضر نبود دولت خود خوانده آبخازیا و اوستیا را به رسمیت بشناسد که اعتقاد داشت جداییاش از صربستان صرفا یک «مورد خاص» در حقوق بینالملل است و نه یک رویه جدید.
حقیقت آن است که ایراد استدلالهای چندگانه در آثار دکتر عزیزی ایراد استدلالی وی نیست بلکه مشکل در آنجاست که اصولا اثبات برآمدن رویهای جدید در حقوق بینالملل که به جدایی یکجانبه به غیر از وضعیتهای استعماری و اشغال خارجی مشروعیت ببخشد سخت و دشوار است.
کلام آخر آن که دشواری اثبات مشروعیت جدایی یکجانبه درباره کردستان عراق هم مطرح است. به دیگر سخن، حمایت از این جدایی، سابقه روشنی در حقوق بینالملل ندارد و اتفاقا سوابق به جا مانده از عدم مشروعیت چنین جداییهایی خبر میدهد. مضاف بر آن که ماده 107 قانون اساسی عراق مقرر میکند: «مقامات فدرال حافظ وحدت و یکپارچگی و استقلال و حاکمیت و نظام دمکراتیک فدرال عراق هستند.» این بدان معناست که جدایی یکجانبه به شکلی که مقامات دولت کردستان عراق به دنبال آن هستند از نظر قانون اساسی عراق هم با ایراد مشروعیت مواجه است.
